שוק התקשורת כאן ועכשיו

במסגרת גיליון ספטמבר "כאן ועכשיו" החלטתי לסקור את שוק התקשורת במדינת ישראל במצבו הנוכחי, לברר מי מופקד על הרגולציה ולהציע כיצד ניתן לייעל את ענף התקשורת במדינה. בין היתר אתייחס לחוק התקשורת של השר שלמה קרעי עליו דנים בימים אלה, המציע לשנות את המערך הרגולטורי הנוכחי.

בזמן האחרון התעורר דיון ציבורי בעקבות אחד מהחוקים אותו מנסה הממשלה הנוכחית לחוקק, שהינו חוק התקשורת של השר קרעי. חוק זה נועד לפתוח את שוק התקשורת לתחרות ולהסיר רגולציות, אולם מתנגדים לחוק טוענים שההפך הוא הנכון והחוק לא יעודד תחרות אלא יפקיד את התקשורת בידיה של הממשלה ובכך יביא לסופה את התקשורת החופשית, כפי שהננו מכירים כעת. על מנת להבין את החוק, ואולי להציע חלופות אופטימליות, עלינו קודם כל להבין את שוק התקשורת, כלומר לבדוק מהו המצב הקיים כיום ולברר כיצד מתנהלת הרגולציה הנוכחית ובידי מי נמצאות הסמכויות להשפיע על התחום.

הרגולציה על שוק התקשורת בימים אלה נתונה בידי מספר גופים אשר לכל אחד סמכות להשפיע על ענף אחר בתחום התקשורת. אחד מהגופים האלה היא הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו שתשתנה משמעותית בעקבות החוק של קרעי. הרשות השנייה הינה ישות משפטית חצי-אוטונומית אשר מסדירה את שידורי הרדיו והטלוויזיה המסחריים ומופקדת על פיקוח ושימור של מספר כללי אתיקה, כגון – הצורך באובייקטיביות בשידור, חובת האיזון בהצגת עמדות ודעות, חובת מתן זכות התגובה, אי שידור פרסומות מוסוות או פרסומת שפוגעות בכבוד האדם ועוד כללים רבים ששימורם הינו הכרחי אם אנו מעוניינים בתקשורת חופשית, הוגנת ואמינה ומגוונת.

גורמים נוספים בעלי השפעה על תחום התקשורת הם שר התקשורת ומשרד התקשורת המסדירים את תחום הבזק (טלקומוניקציה), כלומר מסדירים שירותי טלפוניה ושירותי תקשורת נתונים. שידורי הטלוויזיה למנויים מוסדרים על ידי המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין, בעוד שהשידור הממלכתי מופקד בידיה של רשות השידור. גורמים נוספים בעלי השפעה על שוק התקשורת בהיבט הכלכלי הינם שר האוצר, אגף התקציבים ומספר ועדות, ועל ההיבט המשפטי אחראי משרד המשפטים.

ניתן להבחין שאכן ישנה כמות רבה של רשויות שתפקידן להסדיר שלוחות שונות בענף התקשורת, וזה עלול לגרום לבעיה בגיבוש רגולציה אחידה ומתואמת, גורם המקשה על יישום יעיל ומקצועי של הרגולציה מבלי צורך בבירוקרטיה מתישה ומיותרת. החוק של קרעי לכאורה בא להסיר גורמים רגולטורים ובכך לגבש תפיסה רגולטורית אחידה, אך החוק למעשה יהפוך את שר ומשרד התקשורת לרגולטור הראשי ובכך יש סכנה ששוק התקשורת למעשה יישלט על ידי הממשלה ויהיה כפוף למדיניותה.

כבר היום מדיניות מדינת ישראל בתחום התקשורת היא מקרה חריג בנוף העולמי היות ובעולם המערבי וגם במרבית מדינות המזרח המפותחות, מקובל כבר שנים רבות שענף התקשורת מוסדר אך ורק באמצעות רשויות הסדרה עצמאיות, ולא בידי שר פוליטי. כך שאם החוק אכן יעבור מדיניות מדינת ישראל תהיה מנוגדת לחלוטין לתפיסה אותה לקחו מדינות העולם המערבי בתחום התקשורת. לפי תפיסה זו של המדינות המתועשות, ההסדרה של עניין התקשורת היא עניין מורכב מדי מכדי להפקיד אותו בידיים של שר כזה או אחר, ומתבקשת בניהול שוק זה מומחיות, מקצועיות, שיקול דעת עצמאי שאינו תלוי בגורם שלטוני וחדשנות הן בתפיסה הרגולטורית והן בשיטות היישום. כך שאם ברצוננו לשפר את שוק התקשורת אכן מוטלת עלינו החובה לייעל את הרגולציה בין היתר בהסרת גורמים לא יעילים, אך עלינו לחוקק חוק אחר מהחוק של קרעי, היות והרגולציה צריכה להיות מופקדת על ידי גורם חופשי ובלתי תלוי.

דוגמה לגיבוש מדיניות כזאת הדומה למדיניות של המדינות המפותחות הוצע עוד בשנת 2003 אז התקבלה החלטה ממשלתית להקים רשות תקשורת עצמאית ובעקבות ההחלטה הכינו במשרד התקשורת הצעת חוק מפורטת אלא שבמקום להתחיל ליישם את התוכנית שרי התקשורת זנחו את היוזמה הזו.

דוגמה למדינה בה גובשה מדיניות רגולטורית מודרנית ודמוקרטית המאפשרת לשוק התקשורת להיות עצמאי, אמין ויעיל היא בריטניה. בבריטניה הקימו בשנת 2003 רשות הסדרה בשם “OFCOM” שהינה רשות עצמאית ומאוחדת שאינה תלויה בממשלה ומופקדת על ההסדרה בתחומי שירותי הבזק, שידורי הטלוויזיה והרדיו והתקשורת האלקטרונית.

OFCOM כינסה לתוכה 5 רשויות הסדרה שונות הדומות לרשויות הרגולטוריות הקיימות כיום בישראל:

The Office of Telecommunications (משרד התקשורת)

The Independent Television Commission (ועדת הטלוויזיה העצמאית)

The Broadcasting Standards Commission (ועדת התקנים לשידורים)

The Radio Authority (רשות השידור)

The Radiocommunications Agency (סוכנות הרדיו)

היות והמדיניות הבריטית הצליחה להתמודד עם מצב הדומה לזה שיש בישראל בהצלחה מסחררת, תוך שימור התקשורת החופשית והדמוקרטית, לדעתי יש להעתיק את המודל של OFCOM הבריטית וליישם אותו בישראל. השר המופקד על OFCOM בבריטניה הוא שר העסקים, היזמות והעבודה, והסמכות היחידה שלו על פי החוק היא לתת הוראות רק למטרות של ביטחון לאומי, יחסי חוץ ובטיחות הציבור. השר אינו רשאי לשלול ממפעיל תקשורת את הרישיון שלו לספק שירותי תקשורת. כך בריטניה מבטיחה התייעלות של שוק התקשורת ומאפשרת למעשה "שוק חופשי" של שידורים בו לממשל אין אפשרות לשלול רישיון למתנגדים פוליטיים וOFCOM פועלים לפי פלורליזם וחופש הביטוי.

בנוגע לחוק התקשורת המונח כעת על שולחן ההצעות, החוק אינו דומה בכלל לחוק המסדיר את הרשות הבריטית OFCOM אף שלכאורה הכוונה הינה להקל על הבירוקרטיה ולמנוע סיבוך בהבנת הסמכויות. אולם בעוד שהחוק הבריטי מבטיח רשות עצמאית שתפעל על פי שיקול דעת עצמאי ולא על פי מה שתכתיב לה הממשלה, החוק הישראלי עלול ליצור מצב בו הסדרת שוק התקשורת נמצאת כמעט באופן בלעדי בידי הממשלה, ועל כן עלול להיות נתון למרותה.

לסיכום, הגם שלאורך השנים הוכר על ידי שרי התקשורת כי מצבה של המערכת הרגולטורית של שוק התקשורת במדינת ישראל כאן עכשיו, טעונה שיפור, אף שר תקשורת לא התמיד והעביר חוק שיהפוך את שוק התקשורת במדינת ישראל לשוק הדומה למדינות המערב ובראשן בריטניה והרשות שלהם OFCOM. החוק שהוצע בשנת 2003 היה חוק מבטיח שיכל להסדיר את שוק התקשורת ולהתאים אותו לעידן המודרני אך נזנח לפני שיכל לעבור. כעת נראה ששר התקשורת קרעי אכן מתכוון להתמיד ולהעביר את החוק שלו, שיש בו כדי לשנות מן המצב הקיים אולם זאת בכיוון הפוך ויגרום להכפפת התקשורת לממשלה.